Основополагающие принципы. Совет Безопасности уполномочен рассматривать любые международные споры или конфликтные ситуации, которые могут привести к военным действиям

Англоязычные СМИ обсуждают события на Генеральной ассамблее ООН. Большинство из них главным событием считают выступление президента США Дональда Трампа. Правда, этому выступлению приписываются разные значения. Британские СМИ больше всего были впечатлены эпизодом, когда Трамп заговорил о достижениях своего правительства, и это вызвало смех в аудитории. Этот же эпизод с увлеченно обсуждают последовательные американские недоброжелатели Трампа - New York Times и Washington Post.

Другие комментаторы, пользуясь случаем, предпочитают обсудить положение ООН и принципы трамповского антиглобализма. Выступления Трампа на тему внешней политики, пишет Bloomberg, часто высмеиваются на основании противоречивости. Он ругает своих предшественников за то, что они ввязывались в ненужные войны, а сам до сих пор не вывел войска из Афганистана, Ирака и Сирии. Он вызывающе вел себя по отношению к КНДР, а потом встретился с ее руководителем. Он выражает симпатию к российским властям, а США, между тем, продают оружие оппонентам России и не снимают санкции с ее руководства.

Некоторые моменты критики таких выступлений не лишены оснований, отмечает автор, однако эта критика упускает из виду главное. При всех кажущихся противоречиях в высказываниях Трампа вырисовывается последовательная концепция, которую можно считать если не доктриной, то, по крайней мере, ключевым принципом его государственной системы. Этот принцип автор определяет как сохранение американского суверенитета.

Эта тема прозвучала и во время выступления Трампа в ООН: он заявил, что США никогда не отдадут свой суверенитет «неизбираемой и никому не подотчетной глобальной бюрократии». Но при этом он подчеркнул, что в рамках такого подхода США оставляют за каждым государством право сохранять и соблюдать свои обычаи и не собираются диктовать свои порядки.

Автор считает, что такая позиция принципиально отличается от того, что делали предыдущие президенты США. Они все в той или иной мере стремились использовать ООН и прочие международные институты в качестве инструментов, чтобы насаждать свои порядки в других странах. Трамп, наоборот, представляет эти институты как силы, ограничивающие возможности США. Эта позиция лежит в основе его противостояния «идеологии глобализма».

Критики считают, что тем самым Трамп подрывает авторитет ООН, в то время как мог бы пользоваться ею, чтобы поддерживать мировую систему в равновесии. Однако практика показывает, что это не работает. ООН последовательно оказывается неспособна предотвращать международные конфликты. Миротворческие миссии ООН систематически увенчиваются скандалами. Поэтому, заключает автор, когда Трамп отказывается подчиняться требованиям ООН, это вполне закономерно.

Еще до выступления Трампа в редакционной колонке Bloomberg также появились рассуждения о том, что «США и миру нужна такая ООН, которая работает». По мнению редакции, ООН - это, по замыслу, очень важная организация, которая необходима для урегулирования нынешней международной ситуации, где нарастают националистические настроения и усиливается геополитическая конкуренция. Однако ООН не справляется с ролью международного посредника, поэтому США склонны сейчас дистанцироваться от участия в ее деятельности. Это плохо, считает редакция, потому что на самом деле США бы следовало не дистанцироваться, а, наоборот, взяться за за реорганизацию этого института.

Существуют три основных принципа, которые позволяют по-прежнему рассматривать операции ООН по поддержанию мира в качестве самостоятельного инструмента по обеспечению международного мира и безопасности.

Эти три принципа взаимосвязаны и носят взаимоусиливающий характер:

• неприменение силы за исключением случаев самообороны и защиты мандата .

Согласие сторон

Развертывание операций ООН по поддержанию мира осуществляется с согласия основных сторон - участников конфликта. Это требует приверженности сторон политическому процессу. Согласие на проведение операции по поддержанию мира предоставляет ООН необходимую свободу действий в политическом и физическом плане для осуществления предусмотренных мандатом задач.

В отсутствие такого согласия персонал операции по поддержанию мира рискует стать одной из сторон конфликта, что может побудить его к принятию принудительных мер и помешать выполнению основных функций по поддержанию мира.

Факт получения согласия на развертывание операции Организации Объединенных Наций по поддержанию мира от основных сторон конфликта не обязательно означает или гарантирует, что это согласие будет получено и на местном уровне, особенно в том случае, если внутри основных группировок идет борьба или механизмы управления и контроля, находящиеся в их распоряжении, недостаточно эффективны. Еще более проблематичной выглядит универсальность согласия в условиях неустойчивых ситуаций, которые характеризуются наличием вооруженных групп, не подчиняющихся ни одной из сторон, или присутствием других деструктивных сил.

Беспристрастность

Беспристрастность имеет важнейшее значение для обеспечения согласия и сотрудничества основных сторон, однако беспристрастность - это не нейтральность и не бездействие. Миротворцы Организации Объединенных Наций должны сохранять беспристрастность в отношениях со сторонами конфликта, но не должны занимать нейтральную позицию в том, что касается выполнения их мандата.

Подобно объективному судье, назначающему наказание за нарушение правил, персонал операций по поддержанию мира должен пресекать любые действия сторон, которые нарушают обязательства по обеспечению мирного процесса или международные нормы и принципы, лежащие в основе операций Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Несмотря на важность установления и поддержания хороших отношений с участниками конфликта, миротворцам следует избегать совершения любых действий, которые могли бы поставить под сомнение объективность персонала операций по поддержанию мира. Миссия должна неукоснительно соблюдать принцип беспристрастности, не опасаясь ошибочных оценок или ответных мер.

Неспособность выполнить эти требования может нанести ущерб авторитету и легитимности операции и привести к отзыву согласия на присутствие миротворцев со стороны одного или нескольких участников.

Неприменение силы за исключением случаев самообороны и защиты мандата

Операции ООН по поддержанию мира не являются инструментом принуждения. Однако с санкции Совета Безопасности применение силы на тактическом уровне возможно в случаях самообороны и защиты мандата.

В условиях нестабильной ситуации Совет Безопасности предоставляет операциям ООН по поддержанию мира широкий мандат, который дает полномочия «использовать все необходимые средства» для сдерживания насильственных попыток сорвать политический процесс, обеспечения защиты гражданского населения, находящегося под угрозой физического нападения, и/или оказания содействия национальным властям в обеспечении правопорядка.

Хотя на местах данные виды миротворчества иногда представляются схожими, необходимо проводить различие между активными операциями по поддержанию мира и принуждением к миру в соответствии с положениями главы VII Устава Организации Объединенных Наций.

• Активное миротворчество предусматривает применение силы на тактическом уровне с санкции Совета Безопасности и согласия принимающей страны и/или основных сторон конфликта.
• Принуждение к миру, напротив, не требует согласия основных сторон и допускает применение вооруженных сил без санкций Совета Безопасности.

Применение силы в ходе операции ООН по поддержанию мира допустимо только в качестве крайней меры. Осуществление таких мер должно предусматривать точный расчет, выверенные масштабы, своевременность и соблюдение принципа достижения желаемых результатов минимальными средствами, а также обеспечение согласия на продолжение деятельности миссии и выполнение ее мандата. Применение силы со стороны операции ООН по поддержанию мира всегда сопряжено с политическими последствиями и зачастую приводит к непредвиденным результатам.

Решения, касающиеся применения силы, должны приниматься на соответствующем уровне в рамках миссии с учетом ряда факторов, в том числе потенциала миссии, общественных настроений, гуманитарных последствий, возможности обеспечения защиты и безопасности персонала и, самое главное, последствий, которые будут иметь такие действия для получения согласия на развертывание миссии на местном и национальном уровнях.

Служба под голубым флагом ООН считается очень почетной. Фото с сайта www.un.org

В апреле с.г. в Москве прошла очередная, уже шестая по счету международная конференция по безопасности, которую ежегодно организует Министерство обороны РФ. Последним в плане конференции был вопрос «Международные организации по безопасности: кризис доверия?». Впрочем, вопрос о миротворчестве как одном из военно-политических инструментов, используемых во время кризисов, на конференции не прозвучал. Лишь представитель Вьетнама упомянул о миротворчестве и сказал, что в конце марта 2015 года в штаб-квартире ООН собрались военные представители 108 государств и обсудили вопросы безопасности под флагом ООН. При этом отметим, что российского генерала американский Госдепартамент на эту конференцию не пустил…

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Основные принципы использования российских миротворцев за рубежом прописаны в Военной доктрине РФ и в Концепции внешней политики РФ. В новой Военной доктрине количество пунктов увеличилось до 58 (в старой было 53). Что касается миротворческой деятельности ООН, то в тексте Доктрины сделаны минимальные редакторские правки. Произошло фактически смещение пунктов и подпунктов. Пункт 56 о приоритетах оказался в конце Доктрины. В этом пункте два раза добавлено слово «органов» и один раз - слово «восстановлению».

Ниже приводится компендиум – основные положения о миротворчестве по линии ООН, изложенные в Доктрине. При этом следует обратить внимание на термины: «миротворческие операции», «миротворческая деятельность» и «операции по поддержанию мира».

Пункт 56. Основные приоритеты военно-политического сотрудничества:

Е) с ООН, другими международными, в том числе региональными, организациями – вовлечение представителей Вооруженных Сил, других войск и органов (выделено мною. – А.И.) в руководство миротворческими операциями, в процесс планирования и выполнения мероприятий по подготовке операций по поддержанию (восстановлению) мира, а также участие в разработке, согласовании и реализации международных соглашений в области контроля над вооружениями и укрепления международной безопасности, расширение участия подразделений и военнослужащих Вооруженных Сил, других войск и органов в операциях по поддержанию (восстановлению) мира.

Пункт 30. Для осуществления миротворческих операций по мандату ООН или по мандату СНГ Российская Федерация предоставляет воинские контингенты в порядке, установленном федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации.

Пункт 21. Основные задачи Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов:

Р) участие в международной миротворческой деятельности, в том числе под эгидой ООН и в рамках взаимодействия с международными (региональными) организациями...

Пункт 32. Основные задачи Вооруженных Сил, других войск и органов в мирное время:

Л) участие в операциях по поддержанию (восстановлению) международного мира и безопасности, принятие мер для предотвращения (устранения) угрозы миру, подавление актов агрессии (нарушения мира) на основании решений Совета Безопасности ООН или иных органов, уполномоченных принимать такие решения в соответствии с международным правом...

Пункт 55. Задачи военно-политического сотрудничества:

а) укрепление международной безопасности и стратегической стабильности на глобальном и региональном уровнях на основе верховенства международного права, прежде всего положений Устава ООН...

г) развитие отношений с международными организациями по предотвращению конфликтных ситуаций, сохранению и укреплению мира в различных регионах, в том числе с участием российских воинских контингентов в миротворческих операциях...

«РАССЫПАННАЯ ПОВЕСТЬ»

Кстати, о Концепции миротворчества. Дипломат и специалист по вопросам миротворческой деятельности Владимир Заемский в книге «ООН и миротворчество» указывал: «Важным документом, определяющим принципы, параметры и перспективы политики нашей страны, призвана стать Концепция участия России в миротворческой деятельности, разработка которой началась в 2006 году».

С той поры, однако, подвижки в данном вопросе не наблюдается. Оказалось, что на подготовку концепции денег не нашлось.

В итоге можно утверждать, что вопросы миротворческой деятельности в новой российской Доктрине представляют собой «рассыпанную повесть». Да и вообще, если говорить начистоту, тема анализа Военной доктрины и миротворческой деятельности ООН в нашей военной и военно-дипломатической печати фактически в нынешнем веке не рассматривалась.

КАЖДАЯ МИРОТВОРЧЕСКАЯ ОПРЕРАЦИЯ НЕПОВТОРИМА

С 1948 года Организация Объединенных Наций провела 69 миротворческих операций. Все они проходили на памяти автора данных строк, которому в прошлом веке довелось несколько лет принимать в них самое непосредственное участие. Подчеркнем, что наши миротворцы участвовали в 30 миротворческих операциях под флагом ООН.

В настоящее время под руководством Департамента операций по поддержанию мира (ДОПМ) проводится 16 операций. Основой миротворческой деятельности миссии является мандат (полномочия) Совета Безопасности (СБ) ООН. Был случай, когда мандат был принят, и Миротворческие силы ООН были созданы в течение всего трех дней. Произошло это в октябре 1973 года в зоне Суэцкого канала. Две миротворческие роты, дислоцированные на Кипре, были срочно переброшены по воздуху в Египет и сразу же направились в зону израильско-арабского конфликта под Суэцем.

Другой пример из нынешнего века. Для принятия мандата по созданию миротворческой миссии в одной из африканских стран СБ ООН потребовалось полгода, да еще столько же времени ушло на развертывание миссии.

В принятии решения задействован Совбез и бюрократия Секретариата ООН. ООН – не международное правительство, а организация всех государств. Важная роль в миротворчестве принадлежит генеральному секретарю ООН (как главному административному лицу), а также странам – поставщикам контингентов. Выступая на конференции представителей военных ведомств из 108 стран в Нью-Йорке 27 марта 2015 года, представитель Индии резко критиковал «недостаточность консультаций СБ со странами, пославшими войска в миротворческие миссии». На конференции подчеркивалась также такая проблема, как «большая ясность мандатов» для миротворцев.

Почти полгода уже ведется разговор о возможности развертывания миротворческой миссии ООН на Украине. Об этом несколько раз шел разговор и в СБ ООН. Одно из предложений Украины – восстановление границы и размещение миротворцев на границе между Россией и Луганской и Донецкой областями. Ответ ясен: восстановление границы – не задача ООН, а внутреннее дело Украины.

Интересен пример принятия резолюции СБ ООН по Ливану в 1978 году. Представитель СССР в СБ ООН при голосовании воздержался, и резолюция прошла. Одна из причин воздержания при голосовании – формулировка «оказание помощи правительству Ливана в обеспечении возвращения ему его эффективной власти в этом районе…». Мотивировка: восстановление суверенитета – задача государства, а не ООН.

Другими важными вопросами при определении мандата являются право «вето», беспристрастность и набор миротворцев.

Миротворцев подбирают по согласованию с конфликтующими сторонами. Пример из практики миротворчества: в зоне Суэцкого канала на западном берегу военных наблюдателей ООН до 1973 года от стран НАТО не было. Таково было решение Египта.

Как правило, миротворцев посылают туда, где есть согласие и желание на примирение. Принуждение же к миру рассматривается в другой главе Устава ООН – в главе VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии».

ЗАКОН О МИРОТВОРЧЕСТВЕ

Необходимо заглянуть и в закон о миротворчестве, принятый в России в прошлом веке. В июне 2015 года ему исполняется 20 лет.

В Федеральном законе № 93-ФЗ от 23 июня 1995 года (в редакции от 07.02.2011 г., с изменениями от 04. 06. 2014 г.) «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» обращает на себя внимание статья 16, в которой указывается: «Правительство Российской Федерации ежегодно представляет в Совет Федерации и Государственную Думу доклад об участии Российской Федерации в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».

В прошлом году в СМИ приводилось содержание такого отчета за подписью Дмитрия Медведева, озаглавленного «Об участии РФ в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности за период апрель 2013 г. – март 2014 г.». В нем, в частности, указывалось: «Москва будет претендовать на получение руководящих должностей в полевых миротворческих миссиях ООН».

А в конце марта 2015 года в российских СМИ появилось сообщение следующего рода: «В ходе завершившихся в минувшую субботу широкомасштабных маневров армии и флота боевое мастерство оттачивали и миротворческие соединения России».

Сравним это боевое мастерство с требованиями ООН: «Тенденция к все большему учету стандартов и требований ООН, постепенный переход от использования контингентов, обученных лишь для ведения обычных боевых действий, к организации специализированного обучения миротворцев». Причем в ООН особо подчеркивают, что миротворчество – это не ведение войны и боевых действий. Один из стандартов ООН – «Наставление пехотному батальону ООН» – включает два тома объемом 185 и 333 страниц соответственно. Эти наставления изучают даже в Африке.

Последнее слово в миротворчестве относится к технологии и инновациям. В декабре 2014 года экспертами ООН даже был опубликован отдельный документ: «Доклад Группы экспертов по вопросам технологий и инноваций в миротворческой деятельности ООН».

Стать на уровень выдвинутых задач – важнейшее дело российских миротворцев. Необходимо действовать на уровне «цифрового миротворца» (digital peacekeeper) и разбираться в вопросах «цифровой дипломатии» (eDeplomacy).

РОССИЯ «СОСРЕДОТАЧИВАЕТСЯ»…

Эволюция миротворчества продолжается, а Россия продолжает «сосредотачиваться».

По состоянию на 30 апреля 2015 года Россия направила в состав миротворческих миссий ООН всего 68 своих представителей. Это на 42 человека меньше, чем было в апреле 2014 года. Из указанного количества 46 человек – это военные наблюдатели, плюс еще 20 полицейских. В составе воинских контингентов войск ООН числилось и вовсе 2 человека. Для сравнения: на ту же дату такая не очень большая страна, как Румыния, выделила 96 человек, включая 37 военных наблюдателей и 57 полицейских, Финляндия – 373 человека (в том числе 23 военных наблюдателя и 349 военнослужащих в составе войск ООН), Южная Корея – 616 человек, включая 16 военных наблюдателей и 597 военнослужащих войск ООН, а Франция – 924 человека, включая 9 военных наблюдателей, 38 полицейских и 877 военнослужащих войск ООН.

По данным ООН на март 2015 года, Россия по количеству военных наблюдателей ООН (военных экспертов миссий ООН – UNMEM) занимала 9-е место из 95 возможных (по количеству военных наблюдателей мы заняли долю всего в 2,52%), по количеству полицейских – 50-е место (из 85), а по количеству поставляемых контингентов и вовсе 88-е место (из 102). В итоге в общем зачете Российская Федерация оказалась на 77-м месте из 121. По уровню взносов на финансирование операций ООН по поддержанию мира в 2013–2015 годах Россия занимает 8-е место с долей всего 3,15%.

Остается надеяться, что миротворчество в обозримой перспективе все же станет одним из приоритетных национальных проектов России. Около 2000 наших офицеров уже побывали военными наблюдателями ООН. Они прошли десятки тысяч километров по миротворческим дорогам на всех континентах под голубым флагом ООН. Россия может и должна гордиться своими миротворцами.

Международно-правовая доктрина

Согласно Статуту Международного Суда Суд применяет в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм "доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций" (английский текст, кстати, несколько отличается: "the teachings of the most highly qualified publicists of the various nations"). Суд в своих решениях редко цитирует научные мнения исследователей международного права, а свои решения, а также решения международных арбитражей.

В прошлом, однако, доктрины специалистов – например, Г. Гроция или Ф. Мартенса – действительно оказали колоссальное влияние на развитие международного права. И в настоящее время ссылки на крупные труды по международному праву можно увидеть в материалах Комиссии международного права ООН, в арбитражных и некоторых судебных решениях, в особых мнениях членов Международного Суда.

Юридически безупречные, обоснованные выводы по результатам глубокого исследования вопросов международного права не могут не влиять на формирование соответствующего мнения международного судьи, арбитра, члена Комиссии международного права, юридического советника делегации на переговорах и т.д. Вместе с тем реальность состоит и в том, что определяющее влияние на такое мнение окажут все же официальные позиции соответствующих государств.

Решения международных организаций. Термин "мягкое право"

Решения международных организаций не упомянуты в рассматриваемом перечне ст. 38 Статута. Тем не менее в науке такие решения (особенно принятые в рамках системы ООП) часто относят к вспомогательным источникам международного права. При этом ссылаются на то, что, например, в соответствии со ст. 25 Устава ООН Совет Безопасности принимает решения, которые обязательны для всех государств – членов ООН; что решения большинства межправительственных организаций по вопросам бюджета обязательны для государств-членов и т.д.

Другие специалисты с этим не согласны, полагая, что подобные решения международных организаций – это не отдельный, не новый источник международного права: ведь право принимать такие решения заложено в договорной основе функционирования данной организации, т.е. в Уставе ООН, в соглашении о создании международной организации и т.д. А единогласно принятая резолюция ГА ООН по вопросу, не решенному договорными нормами, выполняется государствами – членами ООН не потому, что они убеждены, что резолюция ГА ООН – это юридически обязывающий документ. Такая резолюция выполняется, если государства исходят из того, что сформулированные в резолюции правила отражают сложившиеся нормы международного обычного права. Эта мысль выражена Международным Судом в его консультативном заключении относительно правомерности угрозы или использования ядерного оружия (1996): "Резолюции Генеральной Ассамблеи, даже если они не обязательны, могут иногда иметь нормативную ценность. Они могут в определенных обстоятельствах предоставить значимое свидетельство в пользу наличия нормы или возникновения opinio juris".

В связи с этим в международной практике используется термин "мягкое право". Принятие ООН, другими международными организациями большого количества резолюций, рекомендаций по разным вопросам международных отношений представляет интерес для субъектов международного права. Эти документы носят, в основном, рекомендательный характер (за исключением решений по внутриорганизационным и финансово-бюджетным вопросам). Сами по себе они – не носители норм международного нрава. Однако, как показывает практика, государства чаще стремятся к тому, чтобы их действия не расходились с предписаниями, содержащимися в таких документах.

Для примера достаточно сослаться на такие резолюции ГА ООН, как, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г., Декларация о принципах международного права, "Определение агрессии" (1974), Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г. и др.

Подобные резолюции содержат образцы поведения. Они занимают определенное место в процессе образования норм международного права: сформулированные в этих документах правила поведения могут впоследствии стать (путем соответствующего признания со стороны субъектов международного права) договорными либо обычными международно-правовыми нормами.